법무법인 우리로 주규환 변호사

1년 전 즈음 필자는 주택관리업자에 대한 관할 감독청의 행정 처분(특히 과징금 부과)과 관련해 칼럼을 게재한 적이 있는데 과징금 부과처분과 관련해 최근 선고된 서울행정법원(이 사건은 관할 감독청이 항소를 포기해 2016년 10말 경 확정됐다) 판결에서 공동주택 관리규약준칙의 법적 성질 및 특히 아파트 주택관리업자의 주의의무 위반에 대한 감독청의 영업정지나 이에 갈음한 과징금 부과 등 처분과 관련해 몇 가지 의미 있는 법리가 설시된 바, 오늘은 감독청의 행정처분과 관련된 법률문제에 대해 살펴보고자 한다.

우선 이전에도 하급심 법원에서 판시되고 있었지만 관할 감독청이 만든 공동주택 관리규약준칙의 경우 구 주택법에 근거해 시·도지사가 공동주택 관리규약 제정을 위한 준칙으로 정한 것으로서 공동주택의 입주자 등이 이를 참조해 자체적인 관리규약을 제정하도록 하는 하나의 기준에 불과한 것으로 당해 아파트에서 관리규약준칙을 반드시 따르지 않았다고 해 그 자체로 위법한 것으로는 볼 수 없다고 판시한 바, 관리규약준칙은 아파트가 참고할 수 있는 하나의 기준에 불과할 뿐 반드시 준수해야 하는 법령은 아니라 할 것이다.

또한 감독청의 주택관리업자에 대한 영업정지나 이에 갈음한 과징금 부과와 관련해 2016년 8월 12일 시행 공동주택관리법 및 공동주택관리법 시행령 별표 6(구 주택법 하에서도 주택법 시행령 별표 9에서 같은 내용을 규정하고 있었다)에는 관할 감독청은 주택관리업자의 일정한 법령 위반행위에 대해 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정해 영업의 전부 또는 일부 정지를 명할 수 있고 또 영업정지에 갈음해 1000만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 돼 있고 주택관리업자에 대한 영업정지나 영업정지에 갈음하는 과징금 부과는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 행정처분이므로 반드시 행정소송을 제기해 다퉈야 된다. 공동주택관리법 시행령 별표 6에 의하면 감독청이 경고나 등록 말소, 기타 영업정지 등의 행정처분을 행사할 경우 위반행위의 동기나 위반 정도 등을 고려해 행정처분을 가중하거나 감경할 수 있고 개별기준으로 1, 2, 3차 이상의 각 위반행위에 대응하는 행정처분기준을 두고 있다. 주택관리업자의 업무상 주의의무와 관련해 위 서울행정법원에서 주된 쟁점으로 다퉈진 것은 구 주택법 시행령 별표 9의 개별기준 관련해 주택관리업자가 공동주택을 잘못 관리해 입주자 등에게 재산상 손해를 입힌 경우에 있어 특히 주택관리업자가 재산상 손해를 입힌 경우의 문구 해석에 있어 당해 사안의 경우 중대한 과실로 손해를 입힌 것인지 아니면 경미한 과실로 손해를 입힌 경우에 해당하는지에 대한 해석의 문제였는데(왜냐하면 주택관리업자가 중대한 과실로 입주자 등에게 손해를 입힐 경우 1차 위반시 2개월 영업정지에 해당하지만 경미한 과실로 손해를 입힐 경우 1차 위반시 경고에 그치기 때문에 1차 위반시 경미한 과실에 기한 것인지 중대한 과실에 기한 것인지는 대단히 중요하다) 위 서울행정법원 판결에서는 여러 가지 정황과 상황들을 종합적으로 고려해 예컨대 관리사무소장 등 주택관리업자 소속 직원들에게 주택법령을 위반하는 업무상 불법행위가 일부 존재했더라도 그러한 불법행위가 있었다는 이유만으로 바로 주택관리업자에게 중대한 과실에 기해 입주자 등에게 손해를 끼치는 행위가 있었다고 볼 수는 없고 경미한 과실인 것으로 판단했다. 주택관리업자의 관리상 잘못이 있다고 하더라도 무조건 고의나 중대한 과실에 기한 것으로 봐서는 안되고 여러 상황을 고려해 중대한 과실에 기인한 것인지 또는 경미한 과실에 기인한 것인지 판단해야 된다는 서울행정법원의 판시 부분은 의미가 있다.

마지막으로 구 주택법 시행령 별표 9(현 공동주택관리법 시행령 별표 6도 마찬가지다) 1.나.2)항과 관련해 주택관리업자가 둘 이상의 위반행위를 한 경우 각 위반행위 처분기준이 영업정지인 경우 가장 중한 처분의 2분의 1까지 가중할 수 있되, 각 처분 기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다는 규정의 해석과 관련된 문제(과태료 부과 처분시도 마찬가지이다)인데 위 서울행정법원의 사안에서 서울행정법원은 관할 감독청이 주택관리업자가 3개의 위반행위를 했다고 보고 위반 행위마다 각각 영업정지를 선택해 영업정지 기간을 일괄 합산한 것은 구 주택법 시행령 별표 9 1.나.2)항에 위배된다고 판단한 바, 여러 개의 위반행위로 영업정지나 과징금 등 부과 처분을 함에 있어 단순히 일괄 합산해 행정처분을 해서는 안 되고 가장 중한 처분의 2분의 1까지 가중된 범위 한도 내에서만 처분을 발할 수 있다.

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