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과징금 처분 시 입찰참가자격 제한 항고소송 대상안돼 2심서 ‘각하’서울고법 판결
승인 2019.01.29 15:48|(1228호)
이인영 기자 iy26@aptn.co.kr

사업자 선정 위한
내부적 규정일 뿐

사업자의 입찰참가권
직접 제한·보호하지 않아

[아파트관리신문=이인영 기자] 아파트 재도장공사업체 선정 시 들러리입찰로 공정거래위원회로부터 과징금 처분을 받은 업체가 6개월간 입찰참가자격을 제한한 규정을 무효라며 제기한 소송에 대해 항소심 재판부가 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다며 A사의 청구를 각하하면서 사건은 다시 원점으로 되돌아갔다.

서울고등법원 제4행정부(재판장 이승영 부장판사)는 최근 재도장 공사업체 A사가 국토교통부 장관을 상대로 제기한 고시무효확인 청구소송 항소심에서 “국토교통부가 고시한 주택관리업자 및 사업자 선정지침(2016. 12. 30. 국토교통부 고시 제2016-643호) 제26조 제1항 제6호는 무효임을 확인한다”는 제1심 판결을 취소하고 A사의 청구를 각하하는 판결을 내렸다.

공정거래위원회는 지난해 1월 서울, 경기 소재 17개 아파트 단지에서 발주한 재도장, 방수 공사 입찰에서 담합한 17개 사업자들에 시정명령과 과징금 총 3억9700만원을 부과하고, 이 중 12개 사업자와 1명의 임원을 고발했다.

이들 사업자들은 2010년부터 2013년까지 실시된 재도장, 방수 공사 입찰에서 사전에 낙찰 예정자와 들러리 사업자를 합의해 공정경쟁을 침해했다는 이유로 이 같은 처분을 받았다.

이후 A사는 주택관리업자 및 사업자 선정지침에 의거 입찰담합으로 과징금 처분을 받은 사업자의 입찰참여가 제한되자 “아파트 하자보수사업을 하는 업체로서는 6개월의 입찰참가자격 제한을 받게 되면 경영상 막대한 손해를 입을 수밖에 없고 폐업의 위기까지 처하게 된다”며 지난해 3월 고시의 해당 조항의 무효를 구하는 소송을 제기했다.

주택관리업자 및 사업자 선정지침 제26조 제1항 제6호에 따르면 사업자 선정과 관련해 입찰담합으로 공정거래위원회로부터 과징금 처분을 받은 후 6개월이 경과되지 않은 경우 경쟁입찰에 참가할 수 없으며 입찰에 참가한 경우에는 그 입찰을 무효로 하도록 규정하고 있다.(이하 이 사건 조항)

1심 재판부는 “이 고시에서 입찰담합으로 공정거래위원회로부터 과징금 처분을 받은 경우 6개월간 입찰참가자격이 제한되고 입찰참가자격이 제한된 사업자가 참여한 입찰은 무효라고 정한 것은 모법의 위임 없이 모법의 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수밖에 없다”며 “이 사건 조항은 위임입법의 한계를 일탈한 것이어서 무효”라며 승소 판결을 내렸다.

이에 국토교통부는 “이 사건 조항은 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없을 뿐 아니라 A사가 이 사건 조항으로 법률상 보호되는 이익을 침해받았다고 할 수도 없어 원고적격도 인정되지 않는다”며 A사의 청구가 부적법하다고 항변했고, 항소심 재판부는 1심 판결을 뒤집고 이를 받아들였다.

재판부는 “공동주택의 관리주체·입주자대표회의가 보수 등을 위해 사업자를 선정해 계약을 체결하는 것은 사인간의 계약이므로 법령에 특별히 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다”며 “다만 의무관리대상 공동주택의 경우 주택관리업자와 사업자 등 선정절차를 공정하고 합리·효율적으로 처리할 수 있도록 내부적으로 지켜야 할 사항을 규율하기 위해 공동주택관리법령 및 그 위임에 따라 사업자 선정지침 등의 규정이 제정됐다”고 밝혔다.

또한 “공동주택관리법령 및 선정지침은 모두 그 적용대상을 의무관리대상 공동주택의 입주자대표회의로 하고 있고 입찰참가자격이 제한되는 사업자의 입찰참가를 배제하기 위한 구체적인 절차·방법 등에 관한 규정을 두고 있지 않다”며 “공동주택 주택관리업자 및 사업자의 선정·계약 체결 과정을 살펴볼 때, 선정지침 또는 이 사건 조항 자체에 의한 사법적 계약관계 외에 공법상의 법률관계가 바로 형성되지 않고 원고 A사의 권리의무나 법률관계에 직접적으로 변동이 초래된다고 할 수 없다”고 설명했다.

그러면서 “공동주택관리법령이 선정지침에 위임하고 있는 입찰참가자격에 관한 규정 또한 의무관리대상 공동주택의 사업과 관련한 입찰계약의 상대방 선정절차를 공정하고 합리·효율적으로 처리할 수 있도록 입주자대표회의가 사업자 등 선정사무를 처리함에 있어 내부적으로 지켜야 할 사항을 규정하는데 그 취지가 있을 뿐, 사업자의 입찰참가권을 직접적으로 제한하거나 보호하기 위한 규정이라 할 수 없다”며 “공동주택 사업자의 선정·계약 체결이 입주자대표회의에 의해 이뤄지고 피고 국토부장관은 그 과정에 관여하거나 영향력을 행사할 수 없으며 사후적인 감독 권한만을 행사할 수 있으므로 원고 A사의 입찰참가권이 선정지침에 있어 직접적으로 제한을 받는 것으로 보기도 어렵다”고 못 박았다.

따라서 재판부는 “이 사건 조항이 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 원고 A사의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 것으로 보기 어려우므로 이 사건 조항은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다”며 “원고 A사가 이 사건 조항의 직접 상대방이라 할 수 없고 제3자로서 이 사건 조항으로 인해 법률상 보호되는 이익을 침해받았다고 할 수도 없어 이 사건 조항의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 인정되지 않는다”고 판단했다.

A사는 이 같은 판결에 불복, 다시 상고를 제기해 대법원에 최종 판단이 넘겨졌다.

한편 앞서 지난해 5월 공사업체 8개 업체가 국토부를 상대로 선정지침의 입찰참가제한 조항의 무효소송을 제기한 것에 대해선 1심 각하 판결을 인정하는 항소기각 판결이 내려졌다.

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